Der Herstellerabschlag im Reformstress

Die strukturelle Deckungslücke der gesetzlichen Kranken­versicherung wächst – und damit der politische Druck auch den  Arzneimittelmarkt stärker zur finanziellen Stabilisierung heran­zuziehen. Der AMNOG-Kurzreport 2026 der DAK­Gesundheit analysiert in diesem Kontext Handlungsoptionen.

Die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) weist seit mehreren Jahren eine wachsende strukturelle Deckungslücke auf. Für 2027 wird eine Deckungslücke von rund 15 Milliarden Euro erwartet; bis 2030 könnte sie auf rund 40 Milliarden Euro steigen. Eine kurzfristig wirksame Konsolidierung erfordert daher auch eine Begrenzung der Ausgabendynamik. Ein zentrales Ausgabenfeld ist der Arzneimittelmarkt, insbesondere der Patentmarkt. Nach Daten des WIdO entfielen 2024 rund 54 Prozent der GKV-Arzneimittelausgaben auf patentgeschützte Arzneimittel, obwohl ihr Anteil an den verordneten Tagesdosen nur rund 7 Prozent betrug.

Unter dem Titel „Innovationsförderung und Kostendämpfung: Analyse politischer Handlungsoptionen im Markt patentgeschützter Arzneimittel“ wurden im DAK-AMNOG-Report ausgewählte Kostensenkungsmechanismen genauer untersucht:

Der Herstellerabschlag

Der Herstellerabschlag ist älter als das Arzneimittelmarktneuordnungsgesetz (AMNOG) und wurde seit seiner Einführung mehrfach als kurzfristig wirksames fiskalisches Steuerungsinstrument angepasst. Ursprünglich diente er der Beteiligung der pharmazeutischen Unternehmer an der Ausgabenentwicklung der GKV. Seitdem wurde seine Höhe wiederholt im Zuge finanzpolitischer Konsolidierungsphasen verändert und in angespannten Haushaltslagen temporär angehoben.

In der aktuellen Debatte werden unterschiedliche Ausgestaltungen zur Reform diskutiert (Stand Mai 2026). Die FinanzKommission Gesundheit empfiehlt in ihrem im März 2026 vorgelegten Gutachten eine fixe Erhöhung auf 14 Prozent und spricht sich für die Dynamisierung des Herstellerabschlags aus. Der Regierungsentwurf des GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetzes (BStabG) vom 29. April 2026 wählt einen anderen Weg. Der allgemeine Herstellerabschlag von 7 Prozent bleibt bestehen. Zusätzlich wird ab 2027 ein ergänzender Herstellerabschlag eingeführt. Für den Zeitraum vom 1. Januar bis 30. Juni 2027 beträgt dieser statisch 3,5 Prozent. Ab dem 1. Juli 2027 wird seine Höhe jährlich dynamisch bestimmt: Maßgeblich ist die Differenz zwischen den tatsächlichen Arzneimittelausgaben und einem Soll-Ausgabenpfad, der an die Entwicklung der beitragspflichtigen Einnahmen gekoppelt ist. Der Differenzbetrag wird auf den Umsatz der abschlagspflichtigen Arzneimittel verteilt.

Im AMNOG-Kurzreport 2026 wird ein umsatzabhängiger, progressiver Herstellerabschlag vorgestellt. Sein Grundgedanke ist fiskalische Äquivalenz: Je größer die Budgetwirkung eines Wirkstoffs, desto höher der zusätzliche Abschlag. Ein solches Modell kann kleinere Innovationen und Arzneimittel mit begrenzter Budgetwirkung schonen und die Belastung stärker auf große Umsatzträger konzentrieren. Dieser Ansatz könnte Einsparungen von rund 1,3 Milliarden Euro generieren. 

Fokus auf Lebenszyklus

Das AMNOG-Verfahren konzentriert sich sehr auf den Markteintritt von neuen Präparaten. Der Report zeigt, dass Indikationsausweitungen zu hohen Ausgabenanstiegen führen können und Preisanpassungen die Ausweitung auf neue Anwendungsgebiete stärker berücksichtigen werden könnten. In diesem Zusammenhang werden im Report Preis-Mengen-Regelungen sowie Re-Evaluationen diskutiert. 

Standortdebatte

Der AMNOG-Kurzreport setzt sich auch kritisch mit der Diskussion rund um die Verknüpfung der Arzneimittelpreisregulierung und wirtschaftspolitischen Maßnahmen zur Standortförderung für die Pharmaindustrie auseinander. Ein belastbarer Zusammenhang zwischen der „Strenge” von Marktzugangs- und Preisbildungsmechanismen für neue Arzneimittel und dem lokalen Investment in neue Forschungs- und Produktionsstandorte ist empirisch bislang nicht belegt. Das Beispiel des Herstellerabschlags des BStabG zeigt aber eine andere Facette: Dieser ist konzeptionell anspruchsvoll und mit Unsicherheiten verbunden. Die Kritik der Industrie an mangelnder Planbarkeit ist daher nicht unbegründet und auch für Krankenkassen ist ein in der Höhe unsicherer Herstellerabschlag für die Haushaltsplanung nachteilig. Gleichzeitig sollte das Standortargument analytisch nicht überdehnt werden: Für ein Invest in mehr klinische Studien ist ein Zusammenhang noch naheliegend, für umfangreichere Standortinvestitionen dürften neben regionalen Erstattungsbeträgen aber vor allem regulatorische Verlässlichkeit, Forschungs- und Dateninfrastrukturen, qualifizierte Fachkräfte und klinische Netzwerke relevant sein. 

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